Famiglia, lavoro, caregiver: novità imminenti e future

29 Aprile 2022

In queste settimane si profilano novità, di diverso peso, in materia di lavoro, famiglia, caregiver. Alcune comportano effetti prossimi, altre ricadute più futuribili. In questo scenario le informazioni sono talvolta distorsive o danno per già vigente ciò che invece è un assieme di intenti.
Con questo articolo trattiamo volutamente assieme due differenti atti.
Il primo è una legge delega – il cosiddetto Family Act – che fissa i criteri per future norme attuative; al momento non vi sono ancora diritti esigibili per i cittadini.
Il secondo atto è invece lo schema di un decreto legislativo, già all’esame delle Camere, che recepisce una direttiva (UE) 2019/1158 relativa all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza (caregiver). È più prossima l’applicazione di queste disposizioni che non quelle del Family Act. Il Lettore può scegliere se passare direttamente a questa seconda parte.

Il Family Act

Nella Gazzetta Ufficiale del 27 aprile 2022 è stata pubblicata la legge 7 aprile 2022, n. 32 che reca “Deleghe al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia”. Si conclude così un lungo iter iniziato nel giugno del 2020 con la presentazione del relativo disegno di legge che avrebbe dovuto delineare il cosiddetto Family Act. In realtà il percorso non è ancora concluso. Si tratta infatti di una legge delega che contiene principi e criteri direttivi per la successiva elaborazione ed adozione di decreti legislativi. Per alcuni è prevista la scadenza a 12 mesi; per altri di 24 mesi.

Va detto che, rispetto al testo iniziale, sono nel frattempo state anticipate alcune misure – una per tutte quella dell’istituzione dell’assegno unico ed universale (legge 46/2021 e decreto legislativo 230/2001) – che ne hanno comportato in modo congruente lo stralcio di alcuni originari passaggi.
La legge delega è la formalizzazione di quelle che vorrebbero essere le politiche future a sostegno della famiglia.

Le finalità sono espresse nel primo articolo, quello che indica appunto le materie di delega e quindi: l’adozione, il riordino e il rafforzamento di norme per sostenere la genitorialità e la funzione sociale ed educativa delle famiglie, per contrastare la denatalità, per valorizzare la crescita armoniosa e inclusiva dei bambini e dei giovani, per sostenere l’indipendenza e l’autonomia finanziaria di questi ultimi nonché per favorire la conciliazione della vita familiare con il lavoro di entrambi i genitori e sostenere, in particolare, quello femminile.

Seguono poi i principi e criteri direttivi generali. Vediamoli in ordine.

Il primo criterio è assicurare l’applicazione universale di benefìci economici ai nuclei familiari con figli a carico, secondo criteri di progressività basati sull’applicazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), tenendo altresì conto del numero dei figli a carico.
Il secondo criterio è promuovere la genitorialità e la parità tra i sessi all’interno dei nuclei familiari, favorendo l’occupazione femminile.
Un terzo principio e criterio direttivo mira ad affermare il valore sociale delle attività educative e di apprendimento formale e non formale dei figli viene poi declinato dal successivo articolo 2 (agevolazioni fiscali e trasferimenti economici).
Con il quarto criterio generale Governo è autorizzato a modulare misure organizzative, di comunicazione e di semplificazione che favoriscano l’accesso delle famiglie ai servizi offerti e l’individuazione degli stessi.
Il quinto principio e criterio generale è espressamente rivolto alla tutela dei componenti del nucleo familiare in condizione di disabilità. Vi si prevede esplicitamente che le misure derivanti dei criteri precedenti siano attuate tenendo conto dell’eventuale condizione di disabilità delle persone presenti all’interno del nucleo familiare.
Il sesto criterio generale è volto ad abolire o modificare le misure a sostegno delle famiglie e della genitorialità vigenti alla data di entrata in vigore della legge al fine di garantire il finanziamento degli interventi necessari per l’attuazione delle deleghe.
Un ultimo criterio e principio di carattere generale prevede lo specifico monitoraggio e la verifica sull’impatto degli interventi previsti dalla legge delega. Questo compito è affidato all’organo già previsto dalla legge n. 46 del 2021 (quella che ha istituito l’assegno universale).

Misure di sostegno all’educazione dei figli

Le deleghe previste dal secondo articolo sono forse quelle più articolate.
Per sostenere l’educazione dei figli viene previsto il rafforzamento delle norme esistenti ma anche nuove misure e quindi nuovi benefici da erogare alle famiglie tramite il riconoscimento di agevolazioni fiscali, esenzioni, deduzioni o detrazioni delle spese sostenute dalle famiglie, o attraverso la messa a disposizione di un credito o di una somma di denaro vincolata allo scopo.

Viene previsto di razionalizzare il sistema dei benefìci fiscali relativi ai figli a carico, ma anche l’introduzione nuove agevolazioni relative alle spese per la crescita, per il mantenimento e per l’educazione formale (acquisto di testi scolastici per i meno abbienti, di beni e servizi informatici ecc.) e l’educazione “informale” dei figli e quindi: biglietti di ingresso a rappresentazioni teatrali e cinematografiche e altri spettacoli dal vivo, musei, mostre ed eventi culturali, monumenti, gallerie, aree archeologiche e parchi naturali, ma anche viaggi di istruzione, partecipazione ad associazioni sportive, palestre, piscine e altre strutture e impianti destinati alla pratica sportiva nonché alla frequenza di corsi di lingua straniera, di arte, di teatro e di musica.

Si prevedono contributi destinati a coprire, anche per l’intero ammontare, il costo delle rette relative alla frequenza dei servizi educativi per l’infanzia, secondo requisiti di accreditamento previsti dalla normativa vigente , e delle scuole per l’infanzia. Si veda sul punto anche l’incentivo al cosiddetto welfare aziendale.

Ma vi è una particolare indicazione: “prevedere ulteriori misure di sostegno e contributi vincolati alle famiglie per le spese sostenute per i figli con disabilità, con patologie fisiche o psichiche invalidanti, compresi i disturbi del comportamento alimentare, ovvero con disturbi specifici dell’apprendimento o con bisogni educativi speciali, comprese le spese di cura e di riabilitazione e per attività terapeutiche e ricreative svolte da soggetti accreditati, fino al completamento della scuola secondaria di secondo grado.”

Tutte queste misure dovranno essere attuate tenendo conto delle esigenze specifiche in caso di presenza di una o più persone con disabilità all’interno del nucleo familiare e considerando tra le spese rilevanti anche quelle legate a servizi, attività e prestazioni di accompagnatori, assistenti personali, educatori o altri operatori in favore della persona con disabilità.

I relativi decreti legislativi, in questo caso, dovrebbero essere adottarti entro 12 mesi.

Congedi parentali, di paternità e di maternità

Il terzo articolo prevede una delega che dovrebbe intervenire dell’ambito dei congedi e permessi, ma sono fatte salve le disposizioni a favore di chi assiste un familiare con disabilità.

L’articolo amplia parzialmente alcune opportunità già esistenti. Ad esempio si prevede di estendere la fruizione del congedo parentale sino al compimento del quattordicesimo anno di età del figlio (oggi è il dodicesimo), di fissare un periodo minimo (non inferiore ai due mesi) di congedo parentale non cedibile all’altro genitore (favorire la “responsabilità” paterna), di declinare modalità più flessibili nella gestione dei congedi parentali. Infine di estendere l’opportunità di fruire, previo preavviso, di un permesso retribuito di durata non inferiore alle cinque ore per anno, per ciascun figlio, per consentire ai genitori lavoratori di partecipare ai colloqui scolastici.

La delega entra anche nel merito dei congedi di paternità: venga fissato il principio che quel diritto sia concesso a prescindere dallo stato civile o di famiglia del padre lavoratore e che non sia subordinato ad una determinata anzianità lavorativa, che sia garantito a parità di condizioni anche per i lavoratori delle pubbliche amministrazioni e che la durata del congedo obbligatorio di paternità sia superiore rispetto a quanto disposto dalla legislazione vigente e progressivamente incrementata fino a novanta giorni lavorativi.
Viene indicata anche la previsione di un aumento progressivo dell’indennità di maternità anche fino al raggiungimento della copertura totale.

Su questi aspetti i tempi di emanazione dei decreti sono fissati a 24 mesi, ma rileviamo che, su alcuni aspetti, contestualmente sia all’esame delle Camere lo schema di decreto legislativo (di altra origine) di cui si parla nella seconda parte di questo articolo.

Lavoro femminile e armonizzazione dei tempi vita/lavoro

Il quarto articolo entra nel merito dei criteri specifici per incentivare il lavoro femminile, la condivisione della cura e l’armonizzazione dei tempi vita/lavoro. L’intento è quello di affrontare il tema del lavoro di cura e del suo attuale maggiore carico sulle donne. Le misure previste sono intanto nella direzione di sostenere l’occupazione femminile destinando a questa finalità una quota del Fondo di garanzia per le piccole e le medie imprese per l’avvio di nuove imprese femminili e al sostegno della loro attività per due anni.

Si prevede il rafforzamento delle detrazioni e deduzioni delle spese per addetti ai servizi domestici e all’assistenza di familiari, ma anche una differente modulazione della retribuzione percepita dal lavoratore nei giorni di assenza dal lavoro nel caso di malattia dei figli.
Si promuovono modalità flessibili di lavoro, con l’introduzione di incentivi ai datori di lavoro che applicano le clausole dei contratti nazionali in materia.
Sono poi indicati ulteriori incentivi per favorire l’emersione del lavoro sommerso in ambito domestico, con particolare riferimento alla condizione delle lavoratrici del settore.

Formazione dei figli e autonomia finanziaria dei giovani

Mentre il secondo articolo si rivolge in modo particolare ai minori o comunque a chi frequenta la scuola prima e secondaria, il quinto articolo è più attento a sostenere la spesa delle famiglie per la formazione dei figli ed il conseguimento dell’autonomia finanziaria dei giovani.

Le detrazioni fiscali e le altre misure di sostegno si rivolgono in questo caso all’acquisto di libri di testo universitari, anche su supporto digitale, per i figli maggiorenni a carico, iscritti a corsi universitari, qualora non beneficino di altre forme di sostegno per l’acquisto di testi universitari.
Altre detrazioni fiscali saranno quelle relative alle spese relative al contratto di locazione di abitazioni per i figli maggiorenni iscritti a corsi universitari (studenti fuori sede).

Un’attenzione poi alle giovani coppie (età non superiore ai 35 anni) per la locazione o l’acquisto della prima casa.

Promozione e sostegno delle responsabilità familiari

Nel sesto articolo la legge delega mira a rafforzare, a rendere uniformi, più efficaci e flessibili i centri e servizi di supporto nelle diverse fasi della vita familiare e di sostegno alle scelte dei genitori, anche tramite attività di mediazione familiare. In questo quadro è prevista una integrazione con le competenze già in essere dei consultori familiari.

Adozione dei decreti legislativi e disposizioni finanziarie

L’articolo 7 regolamenta il procedimento per l’adozione dei decreti legislativi delegati.
L’articolo individua le risorse finanziarie necessarie qualificandole come limite massimo di spesa. Tali risorse corrispondono a capitoli di spesa già stanziati ed attualmente destinati ad una serie di benefici, che, nel corso dell’attuazione della delega, si intende abolire o modificare, in particolare in ambito fiscale. Qualora le risorse non siano sufficienti, i decreti delegati che determinano nuovi o maggiori oneri privi di compensazione al loro interno o mediante l’uso delle risorse sopra esposte, possono essere adottati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore di provvedimenti legislativi recanti le necessarie coperture finanziarie. A ben vedere è la medesima formula usata per la recente legge delega sulla disabilità.
Come già detto per la reale applicazione dei criteri e dei principi, sia generali che specifici, bisogna ora attendere l’adozione dei relativi decreti delegati. Per ora nessuna delle nuove agevolazioni e misure profilati sono direttamente esigibili.

Direttiva UE 2019/1158: lo schema di decreto attuativo

Quasi contestualmente all’approvazione della legge delega denominata per brevità Family Act, è iniziata alle Camere l’analisi di uno schema di decreto legislativo su temi in qualche modo correlati. I relativi contenuti sono quindi molto più imminenti delle future disposizioni del Family Act. Dopo il parere delle Camere, infatti, il nuovo decreto legislativo potrà essere adottato e diventare vigente dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

Lo schema del decreto legislativo è volto all’“attuazione della direttiva (UE) 2019/1158 relativa all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza” (Atto del Governo, n. 378). La sua attuazione era stata prevista dalla legge 22 aprile 2021, n. 53 (legge di delegazione europea 2019-2020).

La direttiva UE 2019/1158, che ha abrogato una analoga direttiva precedente, è assai rilevante da un punto di vista culturale ed anche normativo e meriterebbe un’analisi a parte. Essa mira a garantire la parità di genere per quanto riguarda le opportunità sul mercato del lavoro e il trattamento sul lavoro facilitando la conciliazione tra lavoro e vita familiare per genitori e prestatori di assistenza (quelli che in Italia chiamiamo caregiver familiari). Stabilisce i requisiti minimi per i congedi familiari (paternità, parentali e per i prestatori di assistenza) e modalità di lavoro flessibile. Punta a promuovere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro e a raggiungere una più equa responsabilità di assistenza tra uomini e donne. Tenta di favorire l’equilibrio tra attività professionale e vita familiare tra donne e uomini contrastando anche taluni stereotipi.

Lo schema di decreto tenta di dare attuazione alla direttiva 2019/1158, ma introduce anche altri elementi di novità o di adeguamento formale a sentenze e disposizioni nel frattempo intervenute. Come vediamo di seguito interviene anche sulla legge 104/1992 e sui congedi retribuiti previsti dal decreto legislativo 151/2001 (due anni ai familiari di persone con grave disabilità) ed sul lavoro agile (smart working).  In linea generale ci si sarebbe attesi, in particolare nelle parti relative allo smart working, interventi più decisi e “coraggiosi” che invece appaiono ancora deboli.

Congedo di paternità

In adesione ad uno degli elementi più forti della direttiva (condivisione delle responsabilità fra genitori), il decreto interviene diffusamente sulla revisione del congedo di paternità, in particolare quello obbligatorio. Le novità più rilevanti sono:

  • l’estensione del congedo di paternità anche ai dipendenti pubblici (attualmente previsto per i soli lavoratori dipendenti privati);
  • il congedo sia fruibile anche nei due mesi precedenti la data presunta del parto (attualmente possibile sono nei cinque mesi successivi al parto);
  • nel caso di parto plurimo la durata del congedo passa a venti giorni lavorativi; negli altri casi rimane di dieci giorni;
  • è prevista una sanzione amministrativa per i casi di rifiuto, opposizione o ostacolo all’esercizio del diritto al congedo di paternità (variabili fra 516 e 2.582 euro).

I congedi di paternità sono interamente retribuiti e coperti da contribuzione utile ai fini pensionistici.

Congedi parentali

Il decreto interviene anche in questo caso modificando il “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità” (d. lgs. n. 151 del 2001) e in particolare gli articoli 32, 34 e 36.

Per congedi parentali si intendono quelli concessi a lavoratori dipendenti per i figli fino al dodicesimo anno di età (con eccezioni nel caso di affido e adozione).

La durata complessiva del congedo, con riferimento ad entrambi i genitori, è pari a undici mesi se il padre lavoratore eserciti il diritto di astenersi dal lavoro per un periodo continuativo o frazionato non inferiore a tre mesi (in caso contrario, dieci mesi). In ogni caso la durata massima del congedo per la madre lavoratrice e per il padre lavoratore è pari, rispettivamente, a sei e a sette mesi. Nel caso di genitore “solo” il limite – fino ad oggi – è di dieci mesi. L’indennità riconosciuta attualmente è al 30 per cento della retribuzione, per un periodo massimo complessivo tra i genitori di sei mesi e fino al sesto anno di età

Le novità sostanziali riguardano:

  • la durata del congedo parentale viene elevata a 11 mesi nel caso di genitore “solo”;
  • vengono riviste le indennità; l’indennità è riconosciuta per tre mesi di congedo per ciascun genitore e tale diritto non è trasferibile all’altro genitore; per un ulteriore periodo di tre mesi l’indennità è riconosciuta ad un solo genitore; per nove mesi di congedo, qualora vi sia un solo genitore; per tutti i periodi di congedo fruibili dal lavoratore qualora il reddito individuale dell’interessato sia inferiore a 2,5 volte l’importo del trattamento minimo di pensione a carico dell’assicurazione generale obbligatoria o nei casi di fruizione del prolungamento del congedo di maternità per figli con grave disabilità. Inoltre le indennità si applicano fino al dodicesimo anno di età e non più fino al sesto. Ulteriore novità: l’indennità include anche il rateo giornaliero relativo alla gratifica natalizia o alla tredicesima mensilità e agli altri premi o mensilità o trattamenti accessori eventualmente erogati al dipendente;

Il congedo parentale è esteso anche alle lavoratrici ed ai lavoratori iscritti alla cosiddetta Gestione separata dell’INPS (e non iscritti ad altra forma pensionistica obbligatoria né titolari di trattamento pensionistico).

Congedi straordinari (due anni)

Lo schema di decreto interviene anche sull’articolo 42 del decreto legislativo 151/2001, quello che prevede, a determinate condizioni, la concessione del congedo straordinario (fino a due anni), indennizzato, per l’assistenza di familiari con grave disabilità.

Si tratta prevalentemente di adeguamenti formali a sentenze di corte costituzionale e a norme intervenute sul punto negli ultimi anni. Un adeguamento comunque importante perché rende omogenea l’applicazione sia in ambito privato (su cui INPS è già intervenuta) che pubblico e perché le indicazioni divengono di rango superiore. Ma vi sono anche novità.

Le precisazioni e le novità dunque sono:

  • l’equiparazione, ai fini della concessione del congedo, del convivente di fatto (di cui all’articolo 1, comma 36, della L. 20 maggio 2016, n. 76) al coniuge ed alla parte di un’unione civile; fino ad oggi l’equiparazione del trattamento riservato al coniuge era solo con le unioni civili; con la modifica il congedo viene esteso anche alle “coppie di fatto”;
  • viene ridotto da sessanta a trenta giorni il termine dilatorio – decorrente dalla richiesta – per l’inizio della fruizione del congedo; è il tempo massimo oltre il quale l’azienda o l’amministrazione non possono posporre l’inizio del congedo.
  • il diritto al congedo spetta (agli aventi diritto) anche nel caso in cui la convivenza sia stata instaurata successivamente alla richiesta di congedo.

Modifiche antidiscriminatorie alla legge 104/1992

Lo schema di decreto prevede l’introduzione di un nuovo articolo nella legge 104/1992. Si tratta dell’articolo 2 bis che reca “Divieto di discriminazione”.

Esso è volto alla tutela contro le discriminazioni – incluse le ipotesi di trattamento meno favorevole – a danno dei lavoratori che fruiscano dei benefici (o ne facciano domanda) previsti in relazione alla condizione di disabilità propria o di coloro ai quali vengano prestati assistenza e cura. Ad esempio i permessi o i congedi.
I procedimenti in giudizio previsti sono più efficaci per  chi ritiene di avere subito discriminazioni o trattamenti meno favorevoli.

Modifiche all’articolo 33 della legge 104/1992

L’articolo 33 della legge 104/1992 è forse il passaggio più noto e usato di quella norma. Riguarda infatti permessi e altre agevolazione lavorative. Lo schema di decreto introduce due modificazioni. Vediamole:

  • adeguamento formale; si esplicita che fra i beneficiari vi sono anche le parti dell’unione civile e delle convivenze di fatto;
  • i tre giorni di permesso possono essere suddivisi fra più aventi diritto (fino ad oggi era ammesso solo per i genitori) in riferimento alla stessa persona da assistere.

Lavoro agile

Viene inserito, sempre nell’articolo 33 della legge 104, un nuovo comma, il 6 bis che riguarda la priorità nella concessione del lavoro agile.

La priorità era già disciplinata dalla normativa vigente (l’articolo 18, comma 3 bis, della legge 22 maggio 2017, n. 81). Questo prevede che: “I datori di lavoro pubblici e privati che stipulano accordi per l’esecuzione della prestazione di lavoro in modalità agile sono tenuti in ogni caso a riconoscere priorità alle richieste di esecuzione del rapporto di lavoro in modalità agile formulate dalle lavoratrici nei tre anni successivi alla conclusione del periodo di congedo di maternità previsto dall’articolo 16 del testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, di cui al decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151, ovvero dai lavoratori con figli in condizioni di disabilità ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104.”

La modifica introdotta estende questa priorità a:

  • i dipendenti che fruiscano delle due ore di permesso giornaliero fino al terzo anno di vita del figlio con disabilità grave oppure dei permessi per l’assistenza ad una persona che non sia necessariamente il figlio. Da osservare: il tenore letterale della disposizione non include i lavoratori con disabilità che fruiscono in proprio dei permessi ex legge 104/1992. Ci si augura che in fase di espressione dei relativi pareri le Camere suggeriscano relativi correttivi;
  • i dipendenti che rientrano nella nozione di caregiver familiare di cui all’articolo 1, comma 255, della legge 27 dicembre 2017, n. 205.

Viene anche precisata una indicazione antidiscriminatoria: la lavoratrice o il lavoratore che richieda di ricorrere al lavoro agile non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito o sottoposto ad altra modalità organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro e che ogni misura adottata in violazione della suddetta norma viene considerata nulla

Quasi superfluo rilevare che il lavoro agile non diviene comunque un diritto soggettivo.

Part-time

Anche in questo caso le modificazioni introdotte sono di adeguamento formale.
Attualmente è già previsto un criterio di priorità nella trasformazione del contratto di lavoro dipendente da tempo pieno a tempo parziale (articolo 8, decreto legislativo 81/2015).

La priorità nella trasformazione del contratto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale è oggi prevista in due casi:

  • in caso di “patologie oncologiche o gravi patologie cronico-degenerative ingravescenti riguardanti il coniuge, i figli o i genitori del lavoratore o della lavoratrice, nonché nel caso in cui il lavoratore o la lavoratrice assista una persona convivente con totale e permanente inabilità lavorativa con connotazione di gravità ai sensi dell’articolo 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, che abbia necessità di assistenza continua in quanto non in grado di compiere gli atti quotidiani della vita (…)”;
  • oppure in caso di richiesta del lavoratore o della lavoratrice, con figlio convivente di età non superiore a tredici anni o con figlio convivente con grave disabilità (legge 104/1992 art. 3, comma 3).

Lo schema di decreto formalizza l’estensione dell’opportunità anche alle unioni civili e alle convivenze di fatto.

Come già detto lo schema di decreto legislativo è stato depositato il 1 aprile scorso (Atto del Governo 378), assegnato alle Commissioni competenti con scadenza nella prima metà di maggio. Seguirà la formalizzazione dei relativi pareri ai quali il Governo potrà adeguarsi prima dell’adozione finale. (Carlo Giacobini, direttore dell’Agenzia Iura)

Per approfondimenti

Legge 7 aprile 2022, n. 32  – “Deleghe al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia”

Atto del Governo, n. 378: “Schema di decreto legislativo recante attuazione della direttiva (UE) 2019/1158 relativa all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza e che abroga la direttiva 2010/18/UE”

Direttiva (UE) 2019/1158 relativa all’equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza